在人大制度下建立专门宪法监督机构可行性研究

作者:彭晓宇来源:中华六合彩平特肖网 2016-09-14

违宪审查又称宪法监督,是指特定的机关依据一定的程序和方式,对法律、法规和行政命令等规范性文件和特定主体行为是否符合宪法进行审查并做出处理的制度。其作用在于保障宪法的实施、维护宪法权威、保障公民权利与自由。目前,世界上大多数国家都先后建立了违宪审查制度。

一、中国违宪审查机制的现状及改革的必要性、紧迫性

为了监督和保证宪法的实施,必须建立相应的违宪审查制度,这已成为我国理论界和实践的共识,成为法治社会发展的必须迈出的一步。但是目前我国的违宪法审查基本制度至今未能建立起来,已经成为推进依法治国、依宪治国方略的阻碍。

当前,我国现行宪法明确规定全国人民代表大会具有监督宪法实施的权力,全国人民代表大会常务委员会有权解释宪法并监督宪法实施,也就是说我国的违宪审查权在法理上被赋予了全国人大及其常委会。

而在违宪审查权的实践中看,并没有专门机构来执行违宪审查,一般而言由全国人民代表大会及其常务委员会制定的法律在形成草案时已由全国人大法律委员会进行审查和讨论,再由委员长会议交由人大及其常委会讨论表决。可以说,全国人大法律委员会以及其他有权提出法律草案的机关在制定草案、行政法规、规章时理论上已经进行了事前审查。因此,可以说我国是有违宪审查权的,但是没有专门的违宪审查机关以及制度作为统一行使违宪审查权的支撑。

同时,目前的违宪审查是建立在充分相信行政机关、司法机关、军事机关以及人大专门委员会自觉且充分的尊重宪法的假设前提之下的。其不利于树立宪法权威和建立宪法至上的法治信仰,也就是说从长远看不利于依法治国和依宪治国理念的宣扬和贯彻。

制定宪法的目的本身就在于明确权限,将政治纳入法治宪政轨道,通过根本大法的形式来规定人民与政府以及权力机关、行政机关、司法机关等的权力及关系,其宗旨就在于把权力限制在合理的范围内。因而,从宪法颁布的动机看,其本身就相信不论立法、行政还是司法都有可能会侵犯和违反宪法规定的权力范围。因此,从法理上说必须建立统一的宪法监督机构具体统一行使违宪审查权。www.lvyougl.com

现行宪法总纲第五条明确规定“国家维护社会主义法制的统一和尊严。一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触。一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为,必须予以追究。任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。”虽然总体上各项法律法规均都符合宪法及其精神,但是也有少数法律法规或地方法规、部门规章存在违反宪法的现象或争议。

建立专门违宪审查机构紧迫性主要在尽快全面梳理审查以宪法为核心的法律体系建设,违反宪法及与宪法法治精神不符合的法律、法规、司法解释及地方法规规章等能修改使其符合宪法的就修改,不能的就废除,建立起以尊重宪法为核心的法律意识。

现在,很多公权力法律意识淡漠。所谓上行下效,公权力都不敬畏规则,规则自然被很多人鄙视;很多公权力不是去重构上述法律意识,为法治建立基础,而是利用上述缺陷,进一步破坏法律。

整个社会的大多数人,法律意识淡泊甚至基本没有。法治最重要的是什么?告诉全体公民“杀人偿命欠债还钱”?这是片面的,普法最重要的不是告诉人们法律规则,法律规则写在书上,凡是认字的都会看,最重要的是告诉人们法律的思维方式、法律博弈的原理、证据意识以及证据和重构事实之间的关系。告诉人们法律是有缺陷的但是“最不坏”的社会解决方案。没有这些意识的普及,即使告诉了人们规则,人们也不会理解接受,也不会运用,甚至会认为“规则定的不对”,即便按照这些规则判决了案件,也不会被当事人所接受。当法律实施受到破坏的时候,不是去维护法律,而是“你不守法我也不守法”“你杀人我也杀人”,把法律破坏的更彻底一点?前者就是勾兑,后者就是英雄,非此即彼非黑即白?恐怕未必,坚持原则永远比放弃原则困难。

(中国人民大学法学院教授朱景文指出,中共新一届领导虽然一再强调建设惩治与预防腐败的制度,但是如果无法树立法治精神,制度设计得再严密也形同虚设;中国的腐败问题挥之不去的根源在于改革开放三十多年来,"把握机遇"促进发展的价值取向导致领导干部罔顾法律制度,形成今天腐败问题根深蒂固,社会风气败坏。

他强调,要实现法治反腐,首先就要确实做到依法行政,依法治国。他说,"无论做好事、坏事,以权谋私也好,以权为公也好,你都必须依法办事"。敬畏法律、遵照法律程序是民主政治最基本的条件,否则再完备的制度还是会有漏洞。朱景文思想网专栏 朱景文:腐败根源是罔顾法律制度)

腐败产生的最重要原因不是相关法律法规不健全,而是罔顾法律纪律,试问,哪个腐败分子没有公然违反法律纪律?

建立健全强有力、切实有效的权力约束机制不仅是预防腐败所必须的,也是法治所必须的,这已经成为共识。没有这个共识,最终将彻底撕毁中国法治的基础。

因此,从推动依法治国方略,建设法治中国,保障各项法律法规均不得与宪法相违背的实践上亦必须建立统一的宪法监督机构具体统一行使违宪审查权。

(党的第十八届三中全会做出的关于《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称“《决定》”)提出了一系列有关全面落实“依法治国”这一具有全局性、根本性重大决策的全新的理念和制度设计。其中最大亮点就是要建立宪法监督制度。《决定》明确提出:“进一步健全宪法实施监督机制和程序,把全面贯彻实施宪法提高到一个新水平”,同时,将这一制度的建立,放在“推进法治中国建设”的首位。《决定》关于“推进法治中国建设”的一系列新理念和制度新要求,深得广大人民群众的拥护和学术界的赞誉。

自1982年制定并实施现行宪法至今,中央一直重视法学家对这一问题的建议,要求有关部门认真研究和解决这个问题,例如,2002年12月4日胡锦涛同志在首都《纪念宪法公布施行二十周年的讲话》中就已明确要求:“要抓紧研究和健全宪法监督机制,进一步明确宪法监督程序,使一切违反宪法的行为都能及时得以纠正。”现在时间又过去了十年。这次中央的改革《决定》要求在2020年之前必须解决这个问题,现在是认真研究和建立这一制度的时候了。摘自《中国党政干部论坛》2014年第8,作者李步云、李国庆)

二、国际通行的违宪审查机制的几种模式

违宪审查是国家权力过程中的一种基本纠错机制,是宪法正常运行的必要保障。因此,违宪审查并不神秘。从各国违宪审查制度的发展与运行中不难发现,目前世界各国违宪审查制度主要有三种模式、两种方法:

1、司法机关行使违宪审查权。此种模式的典型代表是美国。任何普通法院都可以通过受理公民的诉讼来行使违宪审查权。这是基于三权分立的政治体制,司法作为三权分立中的独立一部分,因此具有独立审查立法的权力。而这种模式中的许多案例,是与判例法制度相适应的。启动违宪审查程序的主动权始终掌握在公民手中。他们可以通过个案向任何普通法院提起诉讼,搁置违宪的立法;也可以在议会说服议员修改宪法,推翻违宪的判决结果。

2、立法机关行使违宪审查权。此种模式典型代表是英国。英国实行“议会至上”的宪政体制,内阁和法院由议会产生并对其负责,议会可以制定、修改和废止任何法律,包括各种宪法性文件;任何一部法律如果违宪,议会有权修正或废止。这种监督模式的最大优点在于它的权威性和有效性,从而保证了立法机关制定的法律得以更有效地贯彻和执行。

3、专门机关行使违宪审查权。此种模式典型代表是法国、德国、俄罗斯等。法国宪法委员会的主要职责就是“各组织法在公布前,议会两院的规章在施行前,都必须提交宪法委员会,宪法委员会应就其是否符合宪法作出裁决” 。在不同的国家里,违宪审查的部门不同,但是共同的是违宪审查机构的专业化与独立性,即专门审理政府或立法机关侵犯公民权利的案件,独立于普通法院、独立于行政机关,并且都关注过程合法性。

从违宪审查的手段上说,现代国家通过两种方式对法律及法律性文件的合宪性进行审查。一是事先审查,即在法律、法律性文件颁布生效之前所进行的合宪性审查,一旦被确认违宪,该项法律、法律性文件便不得颁布实施;二是事后审查,即颁布实施之后进行的合宪性审查。

三、中国违宪审查制度建立的可行性建议

《中华人民共和国宪法》明确规定中国政体为人民代表大会制度,全国人民代表大会作为国家最高权力机关,一切机关由她产生,对她负责。同时,宪法明确规定全国人大及其常委会具有监督宪法实施的权力。因此,根据我国国情,违宪审查制度必须由权力机关组建专门委员会统一行使违宪审查权。具体措施如下:

1、建立国家宪法监督委员会。在全国人民代表大会下成立宪法监督委员会,中共中央在该委员会建立党组,委任全部或大部分中共党员委员为党组成员,同时可以委派少部分非国家宪法监督委员会委员的中共党员成为党组成员或委员。(白轲认为,可以在中共中央设立一个特别的宪法监督委员会作为最高的机构。这个委员会也可以和全国人大选举出来的国家宪法监督委员会合二为一,就像中央军委一样(此句作者加)。该委员会还可以被看作是一个宪法法院,但是其目的与其说是为了解决司法纠纷,不如说是为了"维持在党国宪政体制中国家权力与政治权力,即全国人大架构与中国共产党的关系"。)由该委员会具体行使全国人大及其常委会的宪法监督职能,并出具审查报告。宪法监督委员会的具体职权应在《中华人民共和国全国人民代表大会组织法》或专制定门法律加以明确规定。www.lvyougl.com

2、宪法监督委员会的性质与职权。宪法监督委员会可以作为全国人大专门委员会之一,也可以是国家权力机关的组成部分,以审查报告的形式统一行使违宪审查权,作出相应的决议或决定。宪法监督委员会应当事前审查与事后审查并重,具体职权如下:

(1)审议全国人民代表大会及其常务委员会交付的被认为同宪法相抵触的法律、法律草案、决议案,国务院的行政法规、决定和命令,最高人民法院、最高人民检察院的司法解释,国务院各部、各委员会的命令、指示和规章,省、自治区、直辖市的人民代表大会和它的常务委员会的地方性法规和决议,以及省、自治区、直辖市的人民政府的决定、命令和规章,提出审查报告。

(2)国务院及其各部委,最高人民法院、最高人民检察院,中国共产党及各民主党派,全国政协及相关委员会,省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会,省、自治区、直辖市的人民政府,省、自治区、直辖市的高级人民法院、高级人民检察院、全国人民代表大会一个代表团或30名以上的代表联名,可以向宪法监督委员会要求就某项法律,全国人民代表大会常务委员会的决定、决议,国务院的行政法规、决定和命令,最高人民法院、最高人民检察院的司法解释,国务院各部、各委员会的命令、指示和规章,省、自治区、直辖市的人民代表大会和它的常务委员会的地方性法规和决议,以及省、自治区、直辖市的人民政府的决定、命令和规章,提出审查要求等,由宪法监督委员会进行审查。

全国法治类团体社科中,中国法学会和中国社科院及其法学研究所等可以列入有权提起审查之列,全国律协、法协、检协等全国性的法治类团体提出的审查申请,宪法监督委员会必须审核且书面回复,高等学校教职人员为骨干的法治类团体研究机构及省级法治类社团社科院政协等提出的审核申请,宪法监督委员会办公室或相关机构必须审核,认为不违反宪法的必须书面答复,其他机构及公民提出的审查申请,工作人员审查认为不违反宪法的,原则上在宪法监督委员会网站按类别统一回复,已经有的同一问题原则上不另行回复。

(3)全国人民代表大会及其常务委员会制定或修改的法律在表决前应交付宪法监督委员会审查,经全国人大宪法监督委员会审查合宪的可以进行表决并公布实行,经全国人大宪法监督委员会审查违宪的须重新修改法律草案直至通过合宪性审查。

(4)国务院制定的行政法规,最高人民法院、最高人民检察院的司法解释,省、自治区、直辖市的人大及其常委会制定的地方性法规,较大的市的人大及其常委会制定的地方性法规,自治州、自治县制定的自治条例和单行条例,由省、自治区、直辖市的人大常委会报全国人大常委会备案的,应当由全国人大常委会交付宪法监督委员会进行合宪性审查。审查合宪的予以备案,审查违宪的不予备案并责令制定机关予以修改。

(5)全国人民代表大会及其常务委员会应当依据宪法监督委员会的审查报告决定修改或撤销被认定同宪法相抵触的法律草案、法律,国务院的行政法规、决定和命令,国务院各部、各委员会的命令、指示和规章,省、自治区、直辖市的人民代表大会和它的常务委员会的地方性法规和决议。

(6)宪法监督委员会须严格依据宪法及全国人民代表大会常务委员会的宪法解释进行违宪审查。

3、宪法监督委员会的组织。宪法监督委员会依据《中华人民共和国全国人民代表大会组织法》或制定专门法律加以规范并组织之。宪法监督委员会由主任委员、副主任委员及委员构成,委员总数在20至30名。该委员会当选委员应当具备相当的法律理论和丰富的司法或法律实践经验,委员会任期与全国人大任期相同。宪法监督委员会根据工作需要,可以任命若干专家或必要人员作为顾问,可由全国人民代表大会常务委员会依法任免,顾问可以列席宪法监督委员会会议,讨论违宪审查案件,发表意见或提出建议。宪法监督委员会应当充分尊重顾问意见,并记录在案。

宪法监督委员会是我国在人民代表大会制度下,为了保障宪法实施而设立的专门机关,它的设立有利于加强宪法和全国人民代表大会的权威,有利于维护社会主义法制的统一和尊严,而且将极大的促进我国法治的完善和进步。只有宪法切实得到有效实施,才能巩固人民民主专政,才能真正发挥人民代表大会制度,人民当家作主的地位才会得到充分保障,公民的民主自由权利才能不受非法侵犯,最终实现建设社会主义法治国家的任务和使命。

彭晓宇 2014年8月19日作,彭晓宇张井学2015年7月19日修改

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